情況反映第十四期2014年6月27日

第十四期

                          杭州市建筑業協會

 杭州市建筑裝飾行業協會               二O一四年六月二十七日

關于我市建筑工程各類保證金（押金）情況的調研報告

根據中國建筑業協會的要求和杭州市建筑業協會會長辦公會議的工作安排，我們于2013年10月開始，對在杭注冊的我市建筑企業各類保證金（押金）的情況進行問卷統計調查，并于今年3月18日至3月27日集中對13家建筑企業進行了重點調研。這13家企業，按經濟性質分，有國有控股企業3家，民營企業10家；按資質類別分，有工程總承包企業11家，其中房屋建筑工程總承包企業9家，機電安裝工程施工總承包企業1家，市政公用工程施工總承包企業1家；專業承包施工企業2家，其中鋼結構工程專業承包企業1家，建筑裝飾裝修工程設計與施工一體化企業1家�，F將有關調研情況報告如下：

一、我市建筑工程保證金（押金）的現狀

目前，我市建筑工程保證金（押金）主要涉及以下幾種類型：

1、建設工程投標保證金。是對工程建設投標單位的信用押金。一般不得超過招標項目估算價的2%（最高限額不超過80萬元），時限從工程投標之日起至中標通知書發出止。

2、建設工程履約保證金。是對工程建設合同履行的信用押金。一般為單位工程合同造價的5%—10%不等，時限從合同簽約之日起至工程竣工通過驗收日止。

3、農民工工資保證金。是政府在一個時期為有效預防和解決建設行業拖欠民工工資問題，維護社會穩定和保證農民工權益需要，規定不同企業交納的保證金。杭州市規定按企業不同承包類型和資質等級為20萬元至100萬元不等。但外省市規定與杭州市有所不同，有按企業交納的，也有按工程交納的。

4、建設工程質量保證（保修）金。是為落實工程保修制度，維護用戶利益，在建設工程竣工后留在建設單位的工程維修資金。一般為工程結算價的5%左右，時限一般2至5年不等。

以上四類保證金是有法律法規或行政規章文件規定的，具體詳見附表一：建設工程四類保證金一覽表。

5、無法律法規或行政規章規定的。主要是兩類：一類是工程建設招標單位從自身利益出發，單方非法規定的“霸王條款”，主要是以各種“工程保證金”名義出現的變相的工程墊資，以各種“工程風險金”名義出現的非法強制性占用建筑施工企業的資金等。另一類主要是地方保護主義以及有關管理部門爭相獲取利益的混亂收取的各種保證金（押金）。這類主要發生在外省市，特別是經濟不發達的地區情況居多。形式主要是一些外地建設市場備案時巧立名目，收取所謂的“信用保證金”、“誠信保證金”等；有的建設項目收取超越法規規定的過高的工程保證金，個別項目建設工程投標保證金競高達1200萬元之巨；有些地區不同職能部門對同一項目重復收取保證金，如安徽個別地區建委和勞動局各自收取民工工資保證金，如此等等。這些情況在本省市很少發生，但在外省市屢有發生，嚴重增加建筑施工企業負擔，影響了公平的市場競爭。

截止2013年底，抽樣調查我市13家建筑企業，共負擔各類保證金（押金）238477.4萬元，其中現金176586.74萬元，保函形式的61890.63萬元，大約占建筑施工企業年未流動資金總量的18.18%。四類保證金中履約保證金和工程質量保證（保修）金約占70%以上，詳見附表二：我市13家建筑企業建設工程保證金（押金）統計一覽表。

綜上所述，現行我市建筑企業承擔的各類保證金（押金）情況總的來講是有法律規章依據的，本市違規亂收費的情況基本沒有。但對企業負擔不可小視。

二、我市保證金（押金）的執行效果和對建筑企業的影響

我市建筑企業在執行和承擔各類建設工程保證金（押金）中的實際效果，總的來講是好的，正面的。主要表現在：

一是有利于維護工程建設各方，特別是業主方的利益。比如工程質量保證（保修）金為保證建筑工程質量以及保修期內及時維修等業主合法權益起到了實際效果。農民工工資保證金為維護民工的合法權益、減少勞資糾紛和維護社會穩定起到了現實良好作用。履約保證金也為保證建設工程的質量、安全、進度等起到了有效的積極作用。

二是有利于建筑市場的規范運作。投標保證金的實施，維護了建筑工程招標投標市場秩序，保護了正規高資質企業，有效地打擊和控制了少數投標者到處掛靠擾亂市場行為，以及串標、圍標等違法行為。

三是有利于維護社會穩定。如我市民工工資保證金，自2011年開始實施以來民工工資糾紛大為減少。據市建管站統計，2013年出現民工工資糾紛投訴179起，其中春節前后占66起，而這些投訴直接由民工工資保證金支付的僅為四家企業五次計250萬元。

四是有利于提高建筑企業的質量意識和信用意識。保證金的實施，實際上是一種企業信用保證，有利于加強企業的誠信自律。如投標保證金實施以來，在近三年中沒有發生一起由于無正當理由放棄中標項目而不予退還投標保證金的情況。同樣，在提高我市建筑工程質量，維護用戶權益方面，履約保證金也起到了較好的作用。

但各類保證金在執行中也存在一些負面影響。主要是執行隨意性大，監管不夠到位，企業負擔過重。具體表現為：

     1、占用資金量大，時間過長，企業負擔重。具體表現為一是保證金方式單一，多為現金保證，占用企業大量資金，增加企業經營成本。各類保證金的占用使得企業流動資金三分之一左右變成了無謂的資金占用積壓，企業資金流動性下降，影響正常的經營運轉。許多企業反映現金積淀大，企業的流動資金流動不起來了。二是保證金計取比例偏高，偏離建筑業的實際情況。企業不僅面臨的保證金名目繁多，且收取比例也偏高。這既有制度規定不合理的原因，也有發包人擅自提高保證金數額的因素。三是保證金占用時間過長。發包人不按規定執行保證金起止日期，不按規定返還保證金，甚至拖欠返還保證金，不計利息等違規行為直接影響到企業的正常運行。特別是約占整個保證金總量70%左右的履約保證金和質量保證（保修）金兩大項，資金占用時間少則一、二年，多則五到八年。極大地增加了企業的融資壓力。本次調查統計的13家企業截止2013年底各類保證金總額累計達到23.8億元，其中現金為17.66億元，現金貸款利息就要上億元。而建筑業只是個微利行業，還貸壓力無疑進一步加大了企業的財務成本，迫使企業在虧損的邊緣掙扎。

     2、法規執行不力，操作隨意性大。對于有法律法規依據的各類保證金，雖然對其的提取、支付都有明確的規定，但在實際操作中，由于建筑市場的激烈競爭以及業主的強勢，往往隨意性很大，加大了企業的負擔。主要表現為一是隨意確定起止時間。如質量保證（保修）金，法規明確規定“自竣工驗收合格之日起計算”，但實際上許多房地產開發企業都規定“自交付使用之日起計算”，時間后推半年以上；再如履約保證金，法規明確規定“工程項目辦理了竣工驗收手續后，全額返還”，而實際上許多業主都要等到工程決算審核完成后再行結付，這個時間差又起碼是一年以上。二是隨意返還支付。對保證金的返還，法規不僅有時間規定，還有程序規定，但在實際操作中，業主往往是憑關系返還，有的甚至直接返還到工程項目承包人個人，造成企業無謂的損失。三是隨意拖欠。這里主要是由于工程結算的拖延引起工程款支付的拖欠，同時也引起履約保證金返還的拖欠；有的是由于工程項目本身投資缺口引起的拖欠；也有少數完全是個人行為的故意拖欠。四是隨意延長返還時間。如質量保證（保修）金，法規明確規定“質量保證（保修）金不應與質量保修期掛鉤，滯留時間最長不得超過竣工驗收合格后24個月”，但實際操作中，幾乎所有工程項目的質量保證（保修）金都是與質量保修期掛鉤，有的還大大超過了質量保修期。如我市有的房地產開發企業就明確要求將質量保證（保修）金滯留延長至8年。

     3、監管缺失乏力，操作設置不夠合理。有關管理部門在對保證金監管中，操作設置存在著不夠合理的情況，主要一是監管對象設置不夠合理，如對工程履約問題，按理是甲乙雙方的事情，但在保證金設置中，只有對建筑工程承建方要求向發包方（業主）交納履約保證金（內容包括質量、安全、文明施工、工期等的規定），而對建設工程發包方（業主）卻沒有嚴格要求向對方（承包方）交納履約保證金（內容主要是按期支付工程款、按時完成決算等的規定）。二是對保證金的支付形式設置不夠合理。往往要求用現金作保，而不是用保函作保，特別是質量保證（保修）金這一塊全部是現金作保的，使施工企業在保證金支出中現金沉淀十分嚴重。三是保證金使用設置片面性。如對履約保證金，如乙方違約，甲方使用權力很大，而如果甲方違約，乙方則無力執行操作。再如質量保證（保修）金的使用，往往都是由甲方說了算，導致絕大多數建筑施工企業最終都無法全額拿回質量保證（保修）金。四是保證金的收繳和監管在法律法規上也有值得商榷的地方，再加上這么大一筆資金的沉淀，不僅對于施工企業是一筆沉重的負擔，對收取和監管部門也是一種風險。

    三、完善各類保證金制度的建議

1、建設工程投標保證金

鼓勵和引導采用保函的形式，限制政府投資或國有資本投資控股的項目以現金的方式繳納保證金。同時，希望對優秀企業給予政策優惠，實行在一定時期減半繳納或免交保證金的政策，以鼓勵優秀企業。建議招標工程項目在專家評標后，對有投訴或有爭議的需要在一段時間調查處理的，允許投標企業自愿申請退出，提前返還投標保證金。

2、履約保證金

鼓勵和提倡采用保函的形式，逐步改變現金繳納履約保證金的做法，政府投資或國有資本控股的項目應采用保函或工程擔保的方式。同時，嚴格雙向擔保制度，發包方要求承包方提供工程履約擔保的，如果沒有工程預付款的項目，應向承包方提供工程款支付擔保。

3、質量保證金

降低質量保證金的計取比例。嚴格執行浙建建【2011】62號文件明確的1-3%計取比例。建議明確規定：工程結算總額在5000萬元以下的為3%，5000萬元以上至一個億的為2%，一個億以上的1%。同時嚴格執行“質量保證金滯留時間最長不得超過竣工驗收合格后24個月”的規定。

4、民工工資保證金

建議適當整合建立區域性民工工資保證金體系。目前可以以大杭州為區域單位，統一收取，統一使用。對信譽良好、無拖欠農民工工資行為的企業減免收取，對惡意拖欠農民工工資的處以懲罰性收取。

5、嚴格執行法律法規，嚴禁臺下合約。

建議強制性推行2013年新版合同范本，凡是法律法規明確收取的保證金，應嚴格按照合同文本的規定時間和金額執行，盡量用固定格式，減少空白手寫，減少自由約定。嚴格禁止臺下合約，加大對違法合約雙方的處罰力度。

 附表1保證金相關匯總打印稿.xls

 附表2.xls

報：杭州市政府辦公廳、杭州市城鄉建設委員會、杭州市建委市場處、杭州市建委工程處、項永丹、丁狄剛、裘新谷諸領導

送：杭州市建設工程招標投標管理辦公室、杭州市建筑企業管理站、

杭州市建筑業協會會長、副會長，杭州市建筑裝飾行業協會理事長、副理事長，各縣（市）、區建協、余杭區裝協